Հանրային ֆինանսների կառավարման եւ պետական գնումների փորձագետ Կարեն Բրուտյանի հարցազրույցը Մեդիամաքս գործակալությանը եւ Banks.am պորտալին 

Համաշխարհային բանկի եւ ՀՀ կառավարության պատվերով  այս տարի Կարեն Բրուտյանը մշակել է «Ֆինանսական տեսչության մասին» ՀՀ օրենքի նախագիծը:

- Վերջերս ՀՀ նախագահի վերահսկողական ծառայության եզրակացության հիման վրա, իշխանության ամենաբարձր մակարդակով խոսվեց գնումների բնագավառում առկա տարատեսակ խնդիրների եւ իրավախախտումների մասին: Նախ, խնդրում եմ, պարզաբանեք՝  ո՞ ր մարմիններն են մեր երկրում հսկողություն իրականացնում նշված բնագավառի նկատմամբ:

- Հայաստանում հանրային հատվածում միջոցների օգտագործման նկատմամբ տեսչական գործառույթներ (հսկողություն, վերահսկողություն) իրականացնում են`

 ա/ ՀՀ վերահսկիչ պալատը (ՎՊ), որն արտաքին պետական վերահսկողություն (արտաքին աուդիտ) է իրականացնում բյուջետային միջոցների եւ պետական ու համայնքային սեփականության օգտագործման նկատմամբ;

բ/ ՀՀ ֆինանսների նախարարության ֆինանսական վերահսկողության տեսչությունը, որն իրականացնում է պետական բյուջեի կատարման նկատմամբ ՀՀ կառավարության հսկողությունը:

գ/ ՀՀ Նախագահի վերահսկողական ծառայությունը, որն իր աշխատանքային ծրագրերին համապատասխան` ուսումնասիրում, ստուգում եւ ամփոփում է գործադիր իշխանության հանրապետական եւ տարածքային կառավարման մարմինների, տեղական ինքնակառավարման մարմինների գործունեությունը եւ անմիջականորեն ՀՀ նախագահին, ինչպես նաեւ գործադիր իշխանության հանրապետական ու տարածքային կառավարման մարմիններին առաջարկություններ է ներկայացնում այդ մարմինների աշխատանքների արդյունավետության բարձրացման, առկա բացթողումների ու թերությունների վերացման ուղղությամբ; 

դ/ ՀՀ վարչապետի վերահսկողական ծառայությունը, որն իրականացնում է ՀՀ կառավարության եւ ՀՀ վարչապետի որոշումների ու հանձնարարականների, ՀՀ կառավարության որոշմամբ հաստատված ծրագրերի կատարման նկատմամբ վերահսկողություն:

-  Ձեր թվարկած ցանկը բավականին մեծ է եւ հեղինակավոր, ինչը պետք է որ բացառեր լրիվ կամ գոնե նվազագույնի հասցներ չարաշահումները: Սակայն պատկերը լրիվ հակառակն է: Դուք ունե՞ք դրա բացատրությունը: 

- Իրոք որ, կարող է հարց առաջանալ՝ եթե ՀՀ նախագահի վերահսկողական ծառայությունը չուսումնասիրեր գնումների համակարգը, ինչը, ի դեպ, վերջինիս առաջնային խնդիրը չէ, ապա նշված թերացումները եւ խախտումները չէ՞ին բացահայտվելու:

Չանդրադառնալով գնումներին վերաբերող խնդիրներին եւ իրավախախտումներին, այնուամենայնիվ, կարելի է եզրահանգել, որ գործող հսկողական եւ վերահսկողական համակարգերը եւ դրանց համար ուղղակի պատասխանատու մարմինները բավարար արդյունավետ չեն գործում եւ լիարժեքորեն չեն իրականացնում իրենց գործառույթները:

Ներկայիս տեսչական  ծառայությունները` Նախագահի, Վարչապետի վերահսկողական ծառայությունները, Ֆինանսների նախարարության ֆինանսական վերահսկողության տեսչությունը զբաղվում են միանման գործունեությամբ` ստուգումների նախաձեռնմամբ եւ իրականացմամբ:

Անկախ նշված հաստատությունների կամ վերջիններիս կողմից կիրառվող ընթացակարգերի անվանումների տարբերություններից` հսկողություն, վերահսկողություն, ուսումնասիրություններ, դիտարկումներ եւ այլ, այս հաստատությունները գործնականում իրականացնում են նույն գործունեությունը` ստուգումներ իրականացնելու միջոցով գնահատում են հանրային կազմակերպությունների գործունեությունը: Այս մարմինների գործունեության իրավական կարգավորումների առումով, որպես իրավիճակի ընդհանուր նկարագրություն, կարելի է արձանագրել, որ դրանց գործունեությունը կարգավորող ամբողջական, մանրամասն եւ հստակ իրավական կարգավորման համակարգ չկա:

Ստուգող մարմինների կրկնվող եւ իրավական առումով հստակ ու ամբողջությամբ չկանոնակարգված գործունեությունը չի նպաստում հանրային կազմակերպությունների գործունեության արդյունավետության ապահովմանը: Տարբեր մարմիններ նույնանման ստուգումներ իրականացնում են տարբեր մեթոդներով, եւ դրա հետեւանքով նույն գործարքի ստուգման արդյունքները տարբեր մարմինների մոտ տարբեր են, ինչը բացի անարդյունավետությունից առաջացնում է խառնաշփոթ եւ ստուգող մարմինների միջեւ անառողջ մրցակցություն:

Այսինքն` հսկողական եւ վերահսկողական մարմինների բազմաքանակ լինելու հանգամանքը ոչ թե նպաստում է արդյունավետ հսկողությանը կամ վերահսկողությանը, այլ հակառակը:

Միաժամանակ, պետք է նշել, որ ՀՀ ՎՊ գործառույթներում առկա են ֆինանսական տեսչական որոշ տարրեր, որոնք չեն բխում Բարձրագույն վերահսկիչ մարմինների միջազգային կազմակերպության (INTOSAI) կողմից հաստատված` Լիմայի հռչակագրի եւ աուդիտի ստանդարտների պահանջներից: Դա հիմնականում բացատրվում է նրանով, որ ֆինանսական կառավարման, հսկողության եւ ներքին աուդիտի գաղափարները դեռեւս պատշաճ կերպով չեն կիրառվում պետական մարմիններում:

- Իսկ ինչպիսի՞ն է այս բնագավառում Եվրոպական Միության երկրների փորձը:

-  Եվրոպական Միության (ԵՄ) անդամ երկրների ֆինանսական տեսչության համակարգը կազմակերպված է այլ ձեւով, քան Հայաստանում է: ԵՄ հյուսիսային մասում, օրինակ, Միացյալ Թագավորությունում կամ Հոլանդիայում ֆինանսական տեսչությունը գոյություն չունի որպես առանձին գործառույթ, սակայն այն զետեղված է պետական մարմինների ֆինանսական կառավարման եւ հսկողության համակարգի մեջ:

ԵՄ հարավային մասում, օրինակ, Բուլղարիայում, եւ ԵՄ թեկնածու ու հավանական թեկնածու երկրներում ֆինանսական տեսչությունը գործում է որպես ֆինանսական տեսչության միակ կազմակերպություն:

ԵՄ մոտեցումը, կապված ֆինանսական տեսչության գործառույթների հետ, ԵՄ անդամ, անդամության թեկնածու եւ հնարավոր թեկնածու երկրներում այն է, որ ֆինանսական տեսչության զարգացումը սերտորեն փոխկապակցված է ֆինանսական կառավարման, հսկողության եւ ներքին աուդիտի համակարգերի հետ:

Այսինքն` քանի դեռ նշված համակարգերը համարժեքորեն զարգացած չեն, ֆինանսական տեսչության գոյությունը դիտարկվում է որպես օբյեկտիվ իրողություն:

- Ձեր կարծիքով, տեսչական համակարգի ինչպիսի՞ մոդել կարող է առավել արդյունավետ գործել Հայաստանում:

- ՀՀ կառավարության կողմից 2010 թվականին հաստատվել է «Պետական ներքին ֆինանսական հսկողության» ռազմավարությունը, որը, ըստ էության, նկարագրում է առաջարկվող մոդելը. «Կենտրոնացված ֆինանսական տեսչություն, որը ստացված բողոքների եւ խարդախությունների կասկածների հիման վրա հետհսկողություն (ստուգումներ) կիրականացնի հանրային կազմակերպությունների գործունեության նկատմամբ»:

Առաջարկվող մոդելի համաձայն`

ա/ Նախագահի, վարչապետի վերահսկողական ծառայությունները եւ ֆինանսների նախարարության ֆինանսական վերահսկողության տեսչությունը պետք է միավորվեն որպես մեկ կառույց` Ֆինանսական տեսչություն: Տեսչության լիազորությունները, ինչպես նաեւ ստուգումների իրականացման կարգը կսահմանվեն «Ֆինանսական տեսչության մասին» ՀՀ օրենքով եւ օրենքի կիրարկումն ապահովելու նպատակով ընդունված իրավական ակտերով;

բ/ Ֆինանսական տեսչությունը պետք է հանդիսանա հանրային կազմակերպությունների ֆինանսական կառավարման եւ հսկողության հետ կապված գործունեությունը ստուգող միակ պետական մարմինը՝ հաշվի առնելով, որ ՀՀ ՎՊ գործառույթներում առկա ֆինանսական տեսչական տարրերը, ինչպես նաեւ հանդիպակաց ստուգումների իրավասությունները պետք է վերանայվեն;

գ/ Ֆինանսական տեսչությունը պետք է գնահատի հանրային հաստատությունների գործունեությունը հաշվետվություններից ստացված տեղեկատվության եւ բողոքների, պաշտոնական եւ ոչ պաշտոնական աղբյուրներից ստացված, ներառյալ օպերատիվ-հետախուզական գործունեության արդյունքում բացահայտված տեղեկությունների ստուգման միջոցով, եւ պետք է կենտրոնանա խարդախության եւ կոռուպցիոն դրսեւորումների, լուրջ անհամապատասխանությունների կամ ընթացակարգային խախտումների դեպքերի բացահայտման վրա: Հետեւաբար` տեսչությունը չպետք է գործի տարեկան կամ որեւէ այլ տիպի ծրագրի հիման վրա;

դ/ Ֆինանսական տեսչությունը չպետք է օժտված լինի ինքնուրույն օպերատիվ-հետախուզական գործունեություն, հետաքննություն եւ (կամ) նախաքննություն իրականացնելու, ինչպես նաեւ պատժամիջոցներ կիրառելու լիազորությամբ: Ֆինանսական տեսչության ստուգումների արդյունքներով կազմված նյութերը, ՀՀ օրենսդրությամբ նախատեսված դեպքերում եւ կարգով, կփոխանցվեն իրավապահ մարմիններին` արձանագրված խախտումների հետագա ընթացքն ապահովելու նպատակով;

ե/ ստուգումները պետք է իրականացվեն կոնկրետ գործարքների վերաբերյալ կոնկրետ հարցադրումների (կասկածների) պարզաբանման նպատակով՝ հիմնվելով ստուգում կատարելու վերաբերյալ համապատասխան հանձնարարության վրա: Ֆինանսական տեսչության կողմից պրոֆիլակտիկ նպատակներով կամ որեւէ այլ ընդհանրացված պատճառներով ստուգումներ չպետք է կատարվեն: Միայն բողոքի կամ խարդախության կամ լուրջ վարչական չարաշահման հետ կապված կասկածի առկայությունը չպետք է ավտոմատ կերպով հանգեցնի ստուգման: Տեսչությունը ստացված ահազանգը պետք է գնահատի, վերլուծի եւ հիմնավորի: Միայն հիմնավորված ահազանգներն են բերում ստուգման: Բողոքներին արձագանքելու եւ ստուգումներ նշանակելու գործընթացը պետք է օրենսդրությամբ հստակ կարգավորվի` երաշխավորելու համար, որ շինծու կամ անհիմն, կամայական ստուգումներ չնախաձեռնվեն:

- Ինչպիսի՞ն կարող է լինել տեսչության կարգավիճակը Հայաստանում:

- Կարող են կիրառվել տեսչության կարգավիճակի եւ դրա ենթակայության տարբեր մոդելներ: Տեսչությունը կարող է գործել ՀՀ նախագահի, ՀՀ վարչապետի կամ ՀՀ ֆինանսների նախարարի ենթակայությամբ: Էականը տեսչության լիազորությունների, ստուգումների իրականացման կարգի եւ հաշվետվողականության համակարգի հստակ սահմանումն է:

Հայաստանում ձեւավորված կառավարման համակարգի եւ կառավարման մշակույթի ներկայիս պահանջներին բավարարող կենտրոնացված տեսչական համակարգ ունենալու տեսակետից, առավել համարժեք կարող է լինել Ֆինանսական տեսչության` ՀՀ կառավարությանն առընթեր մարմնի կարգավիճակով գործելու տարբերակը, որի ղեկավարին պաշտոնի կնշանակի Նախագահը եւ որը հաշվետու կլինի Նախագահին:

Այլ մարմինների, ներառյալ ՀՀ ֆինանսների նախարարության հետաքրքրության շրջանակում կամ իրավապահ մարմինների վարույթում գտնվող կամ վերջիններիս կողմից բացահայտված կասկածելի գործարքների ստուգումները տեսչությունը կիրականացնի ներկայացված միջնորդությունների հիման վրա: Իրավապահ մարմինների միջնորդությամբ ստուգումներ իրականացնելիս տեսչությունը հանդես կգա որպես մասնագետ կամ փորձագետ:

Կարեն Բրուտյանի հետ զրուցել է Խորեն Օրմանյանը: